生技條例2.0擴大減稅的省思 2022年2月9日工商社論 自2007年7月開始施行的「生技新藥產業發展條例」（簡稱「生技條例1.0」），已於去年底實施屆滿。在此之前，立法院及時三讀通過修正草案，並將其更名為「生技醫藥產業發展條例」（簡稱「生技條例2.0」）。雖然只有一字之差，受獎勵範圍卻是大幅擴大、整體減稅程度也加深，除第1條立法目的及第17條實施期限外，與租稅優惠有關的條文多達八條，占了一半以上，十足凸顯租稅優惠為本條例特色，實有商榷餘地。此次修法屬於原條例落日的延續，14年來的大修。除將實施期間延長十年至2031年底外，在受獎勵對象上，也由原先的新藥及高風險醫療器材，擴大至新劑型製劑、再生醫療、精準醫療、數位醫療、專用於生技醫藥產業之創新技術平台，以及其他策略性生技醫藥產品之產業；包括受託開發製造組織（Contract Development and Manufacturing Organization; CDMO），均納入受獎勵範圍，鼓勵異業結合與跨域合作的意義極為明顯。回顧「生技條例1.0」，主要是基於外部效益等市場失靈理由，針對特定產業之研究發展（R&D）及人才培訓提供租稅優惠，在精神上是以「功能別」獎勵為主。新通過的「生技條例2.0」，明白指出生技醫藥當屬策略性產業，標榜其具新興、高投資、高風險、回收期長等特性，使得政府供租稅優惠的立論基礎大幅轉變；也不免令人質疑，為何政府特厚生技醫藥相關產業？以下就提供的各項租稅優惠進行檢視。生技條例2.0的第5條，是對研究發展支出提供投資抵減。由於營利事業所得稅（簡稱「營所稅」）之稅率早已修改為20％，故新修訂條例對研發支出的抵減率，則由支出金額之35％降至25％；卻仍高於產業創新條例（簡稱「產創條例」）的15％，大有加碼減稅的意味。如此雖能展現政府強化生技醫藥產業在研發上的決心，反而造成與其他產業在研發上不公平待遇。生技條例2.0的第6條，針對機械器設備投資提供投資抵減，為新增的減稅項目。進言之，生技醫藥公司投資於生產製造之全新機械、設備或系統，其支出金額在同一課稅年度內，合計達新台幣1,000萬元以上、10億元以下之範圍，得按當年度支出金額的5％，或三年度內各年支出金額的3％，抵減應納營所稅額。由是觀之，此項規定具有減稅實惠，似乎又回到獎勵投資條例時代，只是將原本作為短期反景氣循環的政策工具，長期化的用來鼓勵投資，分擔特定產業之機械、設備成本，不但缺乏具體、堅實的理論基礎，對其他產業也顯得並不公平。生技條例2.0的第7條，針對營利事業（含創業投資事業）原始認購生技醫藥公司之記名股票，持股達三年以上，可按取得股票價款的20％限度內，自其有應納營所稅之年度起，五年內抵減之。而此項優惠亦擴大至個人股東投資，屬新增項目，列於生技條例2.0的第8條；即個人以現金投資於未上市或未上櫃生技醫藥公司，且對同一公司當年度投資金額達100萬元以上，並取得該公司之新發行股票，且持股滿三年者，得就投資金額的50％限度內，自個人綜合所得總額中減除，每年得減除金額合計以500萬元為限。如此雖能提高個人投資生技醫藥產業的誘因，卻嚴重違反課稅的水平與垂直公平原則。生技條例2.0第9條規定，公司之高階專業人員因獎酬及技術投資人技術入股取得新發行股票，得免計入當年度課稅所得外，股東持股且繼續在該公司任職滿二年者，於實際轉讓、贈與或作遺產分配時，可以「轉讓價格」或「股票取得之時價或價格」擇低課稅。至於高階專業人員或技術投資人取得認股權憑證，亦按移轉價格孰低課稅（生技條例2.0的第10條）。如此或能提高特定產業留才、攬才誘因，卻損及綜所稅整體稅制公平性。若是國內人力資本所得面對的稅負過重，就應檢討綜所稅的稅率結構並圖謀改善；更重要的，則是健全勞動市場，提供合理的薪資水準，達到全面留才、攬才目的，而非針對特定產業提供租稅優惠。其實，綜觀上述生技條例2.0之租稅優惠項目，主要擷取自過去促進產業升級條例及產業創新條例之相關條文。可見租稅優惠作為政策工具，始終是產業發展主管單位的最愛。如此顯示在租稅公平與經濟效率的目標取捨與對決上，公平性的考慮屢屢會敗陣下來。生技條例2.0中，略顯具有消極正義者（見第15條），則是在獎勵發展之同時，參考產創條例的規定，明白將違反環境保護、勞工或食品安全衛生者，排除在租稅優惠適用範圍之列；而在享用租稅稅優惠之同時，也應據實申報相關資料（第16條），乃屬起碼的社會責任意識展現。最後，政府為了大力發展生技醫藥產業，應該更有效的加強研發直接補助、產學合作、行政與技術輔導、法規鬆綁、國家發展基金投資、上市櫃籌資、市場推廣等作為，形成完整的體系，並且有系統地納入生技條例中，方不至於在政策工具上，顯得太過於仰賴租稅優惠措施。
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