Monday, November 7, 2016

金屬中心 委辦 34 億工業合作計畫: 聯亞/奇異 (蛋白藥廠12 億台幣)受惠100 萬美元

揭開國防部不願面對的真相!工業合作浪費 160 億誰該負責? 作者 財訊 | 發布日期 2016  11  05 日工業合作的基本精神,是政府向國外大規模採購時,要求賣方向我國的供應商採購部分的零件,以扶持國內產業發展。可是經過記者半年的調查,過去 6 年所執行的 46 個工業合作項目,為國內廠商所帶來價值約 40 億元的服務,但政府背後卻可能付出高達 200 億元的成本,每年浪費了數 10 億元的公帑──是誰的責任? 台北市信義路 3 段的一棟灰色大廈,一樓店面賣著登山用品,樓上有一間辦公室,摻雜在住家與公司行號中,與平潭同鄉會和一家法律資訊公司共用 3 樓。這間辦公室的 16 名員工,執行每年耗費估計超過台幣 34 億元的「工業合作計畫」。他們是受國防部與經濟部委託的「工合小組」。

聯亞原就買得到的技術協助 背後花了政府五百多萬美元2013 年,聯亞生技與台塑生醫合資設立聯亞生物製藥,打算製造愛滋病蛋白質單株抗體。聯亞為了建廠而向美商奇異公司購買設備,因為還需要奇異提供售後服務、協助聯亞用新購買的設備來量產抗體,所以購買合約中包含了 100 萬美元的實驗室技術協助。聯亞的法務副總經理孫潤本受訪時表示,請奇異技術協助「是我們本來就要做的事,公司已經編列預算」。只不過,聯亞後來透過管道得知有「工業合作計畫」,於是向這個辦公室的工合小組提出申請,最後由政府促成。但根據統計,由於政府的補助是透過特殊的計畫執行,背後其實花了台灣政府五百多萬美元,遠高過原合約 100 萬美元的現金價。聯亞生物製藥則按照經濟部的作業指導,繳納 7 萬美元給政府做為回饋金。工合小組的成果報告指出,此一合作計畫「促成投資台幣 12 億元建立國內最大蛋白質製藥廠,創造專業就業機會 100 人以上」,並且預估 2021 年「可創造藥品出口產值約台幣 60 億元」。不過報告沒有提到,這是聯亞本來就會做的投資。然而,這並非特例。經過記者近半年的調查及統計,工合小組過去 6 年(2010 年至 2015 年)總共執行 46 個項目,為國內廠商所帶來的服務,價值約 40 億元;但是政府卻付出估計超過 200 億元,等於浪費了人民 160 億元的納稅錢,佔總成本的 80%。而這段期間,受益廠商付給政府的回饋金僅約 1 億元,佔總成本的千分之 5

年付出 200 億元 換回 40 億元的服務 工合小組成員都是「財團法人金屬發展研究中心」的員工,受官方每年以 2,600 萬元委託,執行相關案件申請審核。這個計畫的目標是透過「強化產業升級轉型、引進軍民通用關鍵技術」,而達到「產業結構優化與國防能量自主」,此計畫已經進行了二十多年。經濟部工業局每年以「增加就業人數、促成國內投資、提高年產值」等指標,來衡量「工業合作計畫」的效益。例如,2014 年的成果報告指出,該年此計畫推動產業結構優化,已促成國內廠商投資 27 億元,增加年產值 40 億元,新增就業 886 人,「所定具體目標均已達成並超越」;而未來可創造的產值更是上百億元。可是當記者仔細檢視個別案例,卻發現絕大多數的效益分析都禁不起檢驗。

軍購換技術 龐大的浪費如何產生?工業合作的基本精神,是政府向國外大規模採購時,要求賣方向我國的供應商採購部分的零件,以扶持國內產業發展。2010 年開始,世界貿易組織(WTO)的《政府採購協議》生效,各國政府只限軍事國防採購得以向賣方要求工業合作。可是這項政策的落實,經常面臨現實的困難。例如當台灣購買塞考斯基的黑鷹直升機、洛馬的 F-16 戰鬥機、雷神的愛國者飛彈或波音的阿帕契直升機,台灣的廠商並沒有能力製造這些高技術的零件。就算台灣有能力製造,國外軍火商也常因為台灣缺乏有效的「安全及背景查核」(security clearance)機制,不願意讓台灣廠商進入敏感產品的供應鏈。在無法克服這些障礙下,台灣不強求國外軍火商的產品部分在台灣製造,轉而要求以買價的某百分比累積為「點數」(目前的額度是 40%),事後換取其他的補償:例如技術移轉、採購合約(台灣廠商有能力製造的零件)、人員訓練、甚至對我國企業的直接投資。按工業合作的原始設計,部分零件在台灣採購並不會影響國外廠商的成本,唯一的差別是零件的來源。而累積成為點數的取代方案,就會增加其成本,因為國外廠商必須額外提供和產品製造不相關的補償服務,所以國外廠商報給台灣的產品價格,都包含了這些未來必須提供的服務成本。軍備局與工業局為了鼓勵高價值的補償服務,容許軍火商用特別性質的補償項目沖銷較多的點數。比如說,軍火商若提供價值 1 美元的「人員訓練」給台灣企業,只能抵一個美元的工合點數;若簽訂價值 1 美元對台灣企業的「國內採購」,則可抵兩個美元的工合點數;而若提供給台灣企業價值 1 美元的「技術移轉」,可抵 15  20 倍的工合點數。由此可以了解,計畫的設計是希望國外軍火商提供技術移轉,提升台灣廠商技術升級、促進國防產業發展。但是根據記者調查發現,這些花納稅人的錢所支付的工合點數,換來的「技術移轉」經常是國內企業在市場就能夠以更低價格取得之服務;而用來沖銷點數的「國內採購」,也經常是台灣廠商早就獲得的訂單。2010  2015 年,因為台灣對外的國防採購,新增了 28 億美元的工合額度(統稱為美元點)。同期間,工合小組執行了 46 個項目,消耗 24 億點,其中 86% 屬於「技術移轉」性質,其餘大多為國外廠商對台企業的「國內採購」。到 2015 年底,還有 28 億美元點未執行。然而,在已執行的數 10 億美元點的工合額度中,值得檢視的是:國外軍火商在黑鷹、阿帕契、愛國者等系統售價中「預提」了多少成本?國防部身為出資方,受訪時表示不願細究。

工合成本愈透明 對國防部衝擊愈大2014 年,隸屬美國國防部的國防安全合作機構,對其軍售的國際客戶做問卷調查,發函至我國軍備局,主旨正是「工業合作」。在軍備局「獲得管理處」負責工業合作的舒弘凱上校受訪時表示,美國政府當時想要了解客戶的滿意度:台灣希不希望工業合作的成本增加透明度?

對執行方式有沒有意見?多年來,美政府在軍售案裡時常扮演轉賣方。國際客戶可以直接與美國軍火商交易,也可透過美國國防部。若選擇後者,美國防部就會與軍火商詢價、管理採購過程、並以轉賣方的角色「發價」給買方,同時向買方收取 5% 的軍售合約行政與管理費。這是台灣經常選擇的途徑:軍火商賣武器給美政府,美政府加價轉賣給台灣。若是長期的採購案,軍火商每 3 個月便發帳單給美政府,美政府再向台灣請款。美政府定期收到的帳單明細,清楚地列出軍火商執行工業合作的相關費用。不過,美方長期的政策是「美國政府員工,包括負責合約之軍官,不得透露工業合作的成本給國外政府」,所以給台灣的請款單不會顯示工合的成本。美政府給台灣的發價書寫著:「買方若要了解合約價所包含的工業合作成本,請直接詢問承包商(軍火商)」。2014 年發給國際客戶的信函,顯示美國政府在檢討以上機制,也正是台灣參與決策的機會。不過國防部軍備局卻不肯表態。關於工合成本是否要透明化,放在美國政府給台灣的軍售發價書,「他(美政府代表)的建議是要公開。」舒弘凱當時如此回覆:「你先告訴我你的目的是什麼?我告訴你答案之前,我要進行跨部會協調,因為工合是經濟部主導。」他接下來所說的,或許才是軍方真正的顧慮:「其實工合成本的透明度,坦白講對我們軍備局、對國防部來說,會是一個衝擊。因為大家一定會挑戰:你為什麼要多花這個錢去獲得這個裝備?記者向美國軍火商訪談後發現,美商的武器報價會先加 5  8%,以反映執行工業合作的成本。一名派駐台灣的軍火商主管說:「我們會再加 25% 的行政費用,畢竟不可能倒貼買方。」他未被公司授權發言,所以不願具名。「除了在台灣專門負責與工業小組接洽的同事,我們另有一支團隊在世界各地跑,幫台灣尋找可行的工合項目。每一季,不管有沒有項目成交,他們的薪水與差旅費,我們當然算在台灣的帳上。」另一方面,軍火商所增加的每一塊錢,美國政府照樣收取軍售的行政與管理費。如此估計,  2010 年工合小組執行的 24 億美元點,耗費了政府超過台幣 200 億元。二十多年來,經過不同的執政團隊,國際採購案的工業合作額度,從最早的 10% 追加到現在的 40%。工業局透露,國防部正在考慮將額度再提高至 50%,表示政府需要預付的額外成本也會跟著增加主管單位應不應該釐清整個計畫所耗費的財政成本,以衡量這個公共政策的效益?舒弘凱回答:「我是保留態度。我想知道對我們有什麼好處?有可能弊大於利。」軍備局局長何安繼將軍負責整個國軍的採購。記者透過國防部發言人陳中吉將軍,多次要求採訪何安繼,都沒有獲得回覆。只要政府一天不願正視問題,社會將無法得到準確的成本統計,「工業合作計畫」也還會繼續浪費人民的納稅錢。

 

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